香港記者協會、國際記者聯會、獨立評論人協會三個民間團體，歡迎中國人大常委會公佈《中華人民共和國國家安全法（草案）(二次審議稿）》（以下簡稱“新國安法”）草案全文並公開徵求意見，認為此舉有助各方進一步完善該法，釋除疑慮，朝著立法工作民主化、透明化邁出重要的一步。

 

總體而言，我們認為“新國安法”缺少了對人權的保障。理由如下：

 

一，自從聯合國開發計畫署1994年發表的《人類發展報告》，以“人的安全”（Human Security）為主題，系統論述了以“人”為中心的新的世界安全觀，認為“人的安全”是國家安全和國際安全的基礎。而“人的安全”體現為人權，這份報告明確指出，要實現“人的安全”，就要充分保證人權的實現。換言之，保障人權是保障國家安全的基礎。聯合國這個新的國家安全觀，已經受到越來越多國家的接納。以這個標準來看，新國安法只側重于保護國家安全，卻缺少了保護人權這國家安全的基礎。

 

二，“新國安法”涵蓋範圍過於廣泛，不符合由國際專家訂定並被廣泛引用的《關於國家安全、言論自由和獲取信息自由的約翰尼斯堡原則》，易被濫用，侵擾人權。為此，我們促請人大常委會參考《約翰尼斯堡原則》修訂”新國安法”。

 

 以下，我們會集中從新聞工作者最關切的部分，提出修改意見。

 

一) 應予刪除的條文

 

1    第2條必須刪除“政權安全”一項

新國安法第二條定義國家安全時，把政權安全列為保衛對象的第一位（初稿條文是“鞏固黨的執政地位”）。我們認為政權部分應該刪除。理由如下：

 

（i）中國憲法的序言已經載入“四項堅持”原則，即馬列主義毛澤東思想、人民民主專政、社會主義道路、中國共產黨領導等。憲法第一條更明確國家的性質和制度，強調“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”，所以理論上國家政權的安全已經獲得憲法充分保障，不必再立法保障。

 

（ii）中國憲法第二條規定國家”一切權力屬於人民”。選擇什麼樣的政體或者政黨，理論上是人民的權力之一，而人民如何選擇，則取決於該政權或執政黨的實際成績。用立法方式來保證某種政權或某個執政黨不變，是限制了人民的選擇權，理論上是侵犯了人民的權力。

 

（iii）憲法第五條第五款強調：”任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。如果以法律形式來保護執政黨的執政地位，實際上就是使執政黨享有免受彈劾、批評乃至鞠躬下台的特權，有違憲法精神。

 

（iv）客觀上看，政黨的執政安全，應該靠它自身執政的果效和成績來保障，而不能靠法律來保障。在中外歷史上，均沒有一個執政黨可以靠法律來保障其千秋萬代的執政地位。

 

（v）如果把政黨的執政安全放在第一位，會造成黨國一體化、黨國不分的錯誤。這將對新聞工作者形成沉重的壓力，因為報道、評論執政者的錯誤，便很容易被視為危害國家安全。

 

顯而易見，這一條有違憲法、有違歷史事實、強化了黨國不分的錯誤，故必須刪除。

 

2   第20條關於”文化安全”必須全部刪除

 

新國安法第20條提出文化安全。我們認為這一條必須全部刪除。理由如下：

 

（i）意識形態領域的問題不適宜用法律條文來規範，否則容易令表達自由受到不必要的箝制甚至扼殺。這種不必要的箝制，固然會對受箝制的當事人（個體）造成傷害，而對個體的傷害最終會轉化為對社會（集體）的傷害，因為當個體受傷害時引起的寒蟬效應會造成全社會萬馬齊喑的局面，最終導致對集體的傷害。中國在改革開放之前的經驗教訓應該引以為戒。

 

（ii）古今中外的歷史，特別是中國自1949年以來的歷史雄辯地說明，意識形態控制恰恰是造成社會不安全、不穩定的肇因。前蘇聯及前東歐長期控制意識形態終於導致其覆滅，更是前車之鑒。設立這一條，將會深深埋下國家不安全的禍根。

 

（iii）第20條提出”防範和抵禦不良文化的滲透”，對新聞工作者和評論員來說，這是一把“達摩克利斯懸劍（Damocles' sword）”，因為新聞工作者的工作範圍往往會涉及新思想、新觀念、新事物的介紹和探討。在上述“不良文化”條款下，他們的工作就很容易觸犯危害國家安全的罪名。

 

3   第26條關於資訊安全最後一段必須刪除

 

新國安法第26條提出資訊安全。我們認為這一條的最後這一段必須刪除。該段說：

 

加強網路管理，防範和依法懲治網路攻擊、網路竊密、散佈違法有害資訊等網路違法犯罪行為，維護國家網路空間主權、安全和發展利益。

 

刪除的理由如下：

 

（i）該段文字提出”國家網路空間主權”的概念，將有可能改變互聯網無國界的特點，妨礙網上資訊的自由流動。這個概念的提出，將進一步強化目前內地已經很嚴密的網路控制，絕不利於人民從網上獲取資訊、交流意見、傳播思想、監督政府。

 

（ii）對新聞工作者而言，從網路上獲取資訊，包括擷取獨家資料或者綜述各方觀點等，已經成為慣常的採訪活動之一。在新規定下，這些正常的採訪活動很可能被指觸犯國家安全法，使新聞工作蒙上陰影。

 

二)  應該添加一些平衡公權力的內容

 

我們從採訪經驗中，瞭解到有大量迫害公民、鎮壓人權事件，往往是借國家安全為名而進行的，新國安法中有四個安全領域特別容易出現在執行過程中嚴重違反人權的情況，這四方面是：

 

1     第21條民族地區安全

2     第22條宗教安全 

3     第23條恐怖主義

4     第24條社會安全

 

此外，我們必須強調，草案中提及各種維護的範疇，定義模糊，卻恰恰跟大眾利益攸關，新聞工作者不能剝奪人民的知情權，必須秉行職責予以報道。所以在制定新國安法時，我們認為必須要在維護國家安全與保障公民權利方面作出適當的平衡。

 

雖然新國安法(草案)第七條規定，“維護國家安全，應當遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由”。但這一條過於籠統，無法構成被侵權者的司法救濟。我們建議，在上述四個領域，應該增加一些保護人權的相關條款，否則就會造成“以國家安全為名，行鎮壓人權為實”的政策。我們認為此條文必須修改，建議如下：

 

第七條：維護國家安全，應當遵守憲法和法律，尊重和保障人權，依法保護公民擷取資訊自由的權利、新聞自由和結社自由等權利。

 

三）  配套性改革

 

鑒於新國安法涵蓋領域非常廣泛，涉及到人民正常生活中的多個方面，使人民動輒得咎，有見及此，我們建議在推動該法之前必須同時考慮以下幾項配套改革：

 

1) 制定中國版的《人權法》，以落實《中國憲法》第33條關於國家保護人權的宣示，以及落實中國在簽署《公民權利與政治權利國際公約》時所承諾的國際義務。早在1998年底，中國就已經簽署了該公約，但至今十七年，全國人大常委會尚未批准該國際公約，以致未能在內地實踐國際人權法。所以，盡快制定中國版的人權法以落實憲法的規定，以及盡快批准《公民權利與政治權利國際公約》，並修改國內法律與其不相適應的地方，是當前的急務。

 

2) 撤銷最高人民法院1955年和1986年兩個批覆，允許法院援引憲法條文來保護人權。

最高人民法院曾於1955年和1986年作出兩次批覆（分別是1955年最高人民法院（法（研）覆［1955］第11298）號及（法（研）覆［1986］31號），規定法院在審訊工作中不直接援引憲法的有關條文。這兩個批覆，實際上廢了憲法的權力，使憲法未能起到切實保護人民權利的作用。建議當局盡快考慮撤銷這兩個批覆，恢復憲法保障人民權利的功能。

 

3) 盡快建立“違憲審查”的機制，以處理新國安法通過後公權力急劇膨脹而可能引起的侵犯私權的情況。

目前我國沒有建立“違憲審查”制度，以致很多私權被公權侵犯時，苦主毫無申訴、救濟途徑。為切實保護憲法第二章所規定的“公民的基本權利和義務”，有必要建立“違憲審查”的制度。

 

4) 修改現行《刑事訴訟法》關於涉及國家安全的案件不公開審訊的規定。

根據《約翰內斯堡原則》第22項原則，被告應享有接受獨立的法庭審判的權利，一般會交給由陪審團組成的法庭進行審訊，故此，內地現行的秘密審訊已有違反國際標準之嫌，若果領域包羅萬有、範圍遠遠超越傳統國家安全觀念的新國安法沿用現行不公開審訊的規定，則會使大批屬於政治、經濟、社會、文化、科技等層面上的問題畫入不能曝光的領域，這既違反國際標準，亦牴觸了中央政府推行的司法改革，未能讓公眾目睹法院公平及公正地審訊。

若公眾未能目睹案件當事人獲得公平的審訊機會，將會增加社會的不透明化，更不利於國家的穩定。因此，在落實新國安法前，我們認為必須先將現行閉門審訊的規定改為公開審訊，讓公義彰顯於人前。

 

5) 鑒於新國安法將無可避免限制公民權利，當局應按國際標準向被告人提供一切救助措施，包括人身保護令或當個人權利受侵擾時向法院請求救濟的特殊措施。

 

以上意見望接納。

 

Anthony Bellanger

副總幹事

國際記者聯會

anthony.bellanger@ifj.org

 

岑倚蘭

主席

香港記者協會

hkja@hkja.org.hk

 

呂秉權

召集人

獨立評論人協會

icahongkong@gmail.com

 

 

2015年6月